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Éléments de décryptage sur les récentes décisions européennes

2 octobre 2015

L’année 2015 a été particulièrement marquée par une série de naufrages ayant entraîné la mort de plus de mille personnes les 12, 19 et 20 avril au large des côtes siciliennes. Suite à ces événements, qui ont entraîné une prise de conscience de la part des opinions publiques européennes quant […]

L’année 2015 a été particulièrement marquée par une série de naufrages ayant entraîné la mort de plus de mille personnes les 12, 19 et 20 avril au large des côtes siciliennes. Suite à ces événements, qui ont entraîné une prise de conscience de la part des opinions publiques européennes quant aux dangers et à l’injustice des parcours migratoires, l’Union européenne (UE) a pris plusieurs décisions, principalement dictées par ses États membres, le Parlement européen étant réduit à un rôle consultatif. D’avril à septembre, une série de réunions du Conseil justice et affaires intérieures (où siègent les ministres de l’intérieur) et de sommets européens (qui rassemblent les chefs d’État et de gouvernement) a conduit à l’adoption de mesures sécuritaires et de décisions pour accueillir et répartir dans les États membres de l’UE les personnes qui ont besoin d’une protection internationale.

Quatre grands axes se dégagent de ces décisions :

Le renforcement et la militarisation du contrôle des frontières extérieures, par exemple à travers l’augmentation des moyens dévolus à l’agence Frontex et la mise en place d’opérations comme EUNAVFOR Med et la lutte contre les passeurs sur qui l’UE rejette systématiquement la responsabilité ;

La mise en place de mécanismes provisoires pour répartir dans les États membres les personnes ayant un besoin « manifeste de  protection internationale » arrivées en Italie et en Grèce. Et instaurer un partage des responsabilités entre les États membres, en dérogation des règles de Dublin ;

La « coopération avec les pays d’origine et de transit » et l’attribution d’aides financières par exemple aux pays voisins de la Syrie pour aider les pays mais aussi pour tenter de maintenir les personnes loin de l’UE ;

Le renforcement des mesures pour expulser les personnes dont les États membres ne veulent pas, les personnes en situation irrégulière et celles dont ils considèrent qu’elles n’ont pas le droit à une protection internationale.

Toutes ces réunions et décisions montrent une volonté d’action de la part de l’UE. Les mesures proposées sont faites pour répondre à une situation d’urgence. Toute réflexion et tout bilan sur les politiques menées jusqu’à présent par l’UE sont absents de ces discussions. Pourtant, les dispositifs sécuritaires et de fermeture des frontières mis en place depuis des années par l’UE sont à questionner. Ils sont une des causes des drames qui se jouent aux frontières de l’UE. Les règles européennes en matière d’asile, comme le règlement Dublin, font peser la responsabilité de l’accueil sur les pays situés aux frontières extérieures se trouvent aussi remises en question par la situation actuelle. Les États membres se retrouvent obligés de mettre en place, au forceps en raison des tensions entre États membres, des mécanismes temporaires de répartition pour essayer d’introduire un peu de solidarité entre eux.

Si les mesures adoptées par les États membres témoignent d’une volonté d’agir face à la situation, plusieurs points sont préoccupants :

Dans le cadre du mécanisme temporaire de relocalisation, le critère utilisé pour cibler les personnes ayant manifestement besoin d’une protection internationale sera basé sur la moyenne européenne des taux d’accord par nationalité. C’est à dire qu’un demandeur ne sera considéré comme ayant manifestement besoin d’une protection que s’il est ressortissant d’un pays pour lequel le taux d’accord d’une protection internationale est égal ou supérieur à 75 %. Cela ne risque-t-il pas d’évincer les personnes d’autres nationalités ayant pourtant besoin d’une protection également ?

Comment fonctionneront concrètement les « hotspots » ? Leur rôle est encore flou et fait polémique. Seront-ils vraiment des lieux d’accueil permettant la relocalisation de ceux qui ont le droit au statut de réfugié ? Ou aussi des lieux de rétention pour ceux considérés comme « migrants économiques » et en situation irrégulière, attendant d’être renvoyés ?

À côté de  la volonté manifestée par l’UE d’accueillir plus de réfugiés, les propositions d’expulsion la plus rapide possible de celles et ceux qui n’auraient pas un besoin de protection fait contraste. Que deviendront toutes les personnes dont on considère qu’elles n’ont pas « manifestement besoin » de protection internationale ?

L’objectif de coopération avec les pays non-membres de l’UE est louable en soi, à condition qu’il ne vise pas à empêcher les personnes de quitter leur pays, à les maintenir loin du territoire européen. Or c’est ce qui semble être poursuivi par les États membres.

Les discussions au sein de l’UE ont aussi surtout mis à jour les tensions et l’absence de solidarité entre les États membres, comme en témoigne l’impossible coopération avec la Hongrie et les réactions de pays comme la Slovaquie et la République tchèque qui refusent de faire preuve de solidarité en rejetant le plan de relocalisation.

Glossaire :

Relocalisation : cela concerne des personnes ayant un « besoin manifeste de protection internationale » qui arrivent dans les pays situés en « première ligne » aux frontières de l’UE, comme la Grèce et l’Italie. Selon différents critères, ils pourront être envoyés dans d’autres États membres pour y demander l’asile.
Réinstallation : cela concerne des personnes qui ne sont pas arrivées sur le territoire de l’UE, mais qui sont identifiées par le HCR comme réfugiés et comme personnes vulnérables. Elles peuvent prétendre au statut de réfugié selon la Convention de Genève et être réinstallées dans un État membre de l’UE.

 
Chronologie :

Avril 2015 : naufrages meurtriers et premières réactions européennes

• 12, 19 et 20 avril : Naufrages meurtriers au large des côtes siciliennes

• 20 et 23 avril
: Suite aux naufrages, rencontre conjointe entre les ministres de l’intérieur et des affaires étrangères des 28 États membres (20 avril) et sommet extraordinaire des chefs d’État et de gouvernement européens (23 avril).

Lors de ces deux rencontres, les États membres ont mis l’accent sur :
– La lutte contre les réseaux criminels et le trafic d’êtres humains à travers notamment une étude plus poussée des routes migratoires et des opérations de police conjointes renforcées pour lutter contre les passeurs (ce qui donnera naissance en mai-juin 2015 à l’opération militaire EUNAVFOR Med)
– Le renforcement de la présence en mer de l’UE via une augmentation des moyens dédiés à Frontex, l’agence européenne de contrôle des frontières extérieures, « dans l’optique de sauver des vies ».
– Une répartition plus juste, entre les États Membres, de leurs responsabilités en termes d’accueil, de relocalisation et de réinstallation des personnes migrantes via l’accroissement de l’aide d’urgence allouée aux États membres tels que l’Italie et la Grèce et la mise en place d’un projet pilote de réinstallation auprès d’États volontaires.
– La prévention des migrations « illégales » à travers une coopération renforcée avec les États tiers et en mettant en œuvre une politique européenne de « retour ».

Mai 2015 : renforcement des contrôles aux frontières et de la lutte contre les passeurs

• 13 mai : La Commission européenne (CE) présente son agenda européen pour les migrations qui reprend les orientations proposées par les États membres suite aux réunions d’avril :  le renforcement de la lutte contre les passeurs ; un meilleur contrôle des frontières extérieures de l’Union ; la lutte contre l’immigration « irrégulière » via un renforcement des opérations de retour ; la réinstallation de 20 000 réfugiés au besoin de protection évalué par le HCR ; la mise en place d’un mécanisme de relocalisation – sans proposer de « quotas » précis – de réfugiés arrivés en Italie et en Grèce, sur le territoire des autres États membres de l’UE.

Le 27 mai, la CE a proposé des mesures pour mettre en œuvre rapidement l’agenda pour les migrations, à savoir :
– Le renforcement des opérations de Frontex à travers notamment une extension de la zone d’intervention de l’opération Triton de surveillance des frontières extérieures de l’UE dans les eaux italiennes et d’un renforcement de ses moyens techniques. Son budget a été triplé, à hauteur de 9 millions mensuels ;
– Un projet de décision pour permettre la relocalisation d’urgence de 40 000 personnes « ayant manifestement besoin d’une protection internationale », à travers la mise en place d’un mécanisme temporaire et exceptionnel et de « hotspots », centres destinés à aider les pays en « première ligne » comme la Grèce et l’Italie, à identifier les personnes ayant besoin d’une protection internationale ;
– Une recommandation pour la mise en œuvre d’un programme de réinstallation à l’échelle de l’UE

• 18 mai : Les ministres européens des affaires étrangères approuvent officiellement la mise en place de l’opération militaire EUNAVFOR Med, concrétisant la volonté de la CE et des États membres de lutter contre les réseaux de passeurs en Méditerranée. Cette opération a pour objectifs de lutter contre les passeurs et les trafiquants d’êtres humains et d’identifier, capturer et neutraliser les navires, embarcations et ressources utilisés ou soupçonnés d’être utilisés par des passeurs ou des trafiquants de migrants.

L’opération se décline en trois phases opérationnelles :
– La première phase, actuellement en cours, consiste à surveiller et évaluer des réseaux de passeurs et de trafiquants d’êtres humains dans la partie sud de la Méditerranée centrale ;
– La deuxième qui est en cours de mise en place doit permettre la fouille et, si nécessaire, la saisie des navires et des embarcations suspects dans les eaux internationales. Une résolution du Conseil de sécurité de l’ONU pourrait être nécessaire à cette deuxième étape afin de faciliter sa mise en place ;
– La troisième phase vise à neutraliser les navires et les embarcations ainsi que les ressources connexes, de préférence avant leur utilisation, et à appréhender les trafiquants et passeurs dans les eaux territoriales libyennes. Pour mettre en place cette dernière étape, il est nécessaire pour l’UE d’obtenir une autorisation des autorités libyennes ou une résolution en ce sens de la part du Conseil de sécurité de l’ONU.

Juin 2015 : lancement de l’opération militaire EUNAVFOR Med

• 22 juin : Lancement de la première phase de l’opération EUNAVFOR Med

• 25 juin : Sommet européen lors duquel les États membres donnent un accord de principe sur le mécanisme temporaire et exceptionnel de relocalisation de 40 000 personnes proposé par la Commission.

Juillet 2015 : vers la relocalisation et la réinstallation des réfugiés

• 20 juillet : Réunion du Conseil Justice et affaires intérieures lors de laquelle les ministres de l’intérieur manifestent leur adhésion au projet de décision établissant le mécanisme temporaire de relocalisation de 40 000 personnes depuis l’Italie et la Grèce. 32 256 personnes seront effectivement concernées. Les États membres devront trouver un autre accord sur la relocalisation des 7 744 personnes restantes d’ici fin 2015. Lors de cette réunion, le Conseil a également adopté des orientations pour permettre la réinstallation de 22 504 personnes provenant de l’extérieur de l’UE et ayant besoin d’une protection internationale (au lieu des 20 000 proposés par la CE).

Septembre 2015 : mise en place des « hotspots » et accord pour 120 000 relocalisations

• 9 septembre : La CE présente un deuxième ensemble de mesures pour la mise en œuvre de l’agenda européen et répondre à l’urgence de la situation.
Elle propose notamment :
– La relocalisation d’urgence de 120 000 personnes ayant « manifestement besoin d’une protection internationale », depuis la Grèce, l’Italie et la Hongrie vers d’autres États membres de l’UE, en plus de la relocalisation des 40 000 personnes proposée en mai par la CE ;
– Une liste commune de pays d’origine sûrs ;
– Un « manuel » sur le retour et un programme d’action de l’UE en matière de retour

• 14 septembre : Réunion du Conseil justice et affaires intérieures.
Les ministres de l’intérieur adoptent formellement la décision mettant en place le mécanisme  « temporaire et exceptionnel » de relocalisation sur deux ans de 40 000 personnes ayant manifestement besoin de protection et étant arrivées en Italie et en Grèce, sur la base du volontariat.
Le Conseil a également adopté des conclusions :
– La mise en place rapide de « hotspots » ;
– La participation des États membres au programme de réinstallation de 22 504 personnes déplacées ayant un besoin de protection identifié au préalable par le HCR. Ces personnes devront donc bénéficier du statut de réfugié selon la Convention de Genève pour être réinstallées dans un État Membre ;
– La « coopération avec les pays d’origine et de transit » ;
– L’accord pour la création d’une liste commune de pays d’origine sûrs ;
– Le renforcement les dispositifs pour le retour et la réadmission des personnes en situation irrégulière ;
– Le report de la décision sur la proposition de relocalisation de 120 000 personnes supplémentaires.

• 17 septembre : Mise en place des premiers « hotspots » en Italie.
Pour effectuer le « tri » entre les personnes « manifestement en besoin de protection » et les autres, le Conseil a validé « la mise en place de dispositifs d’accueil et de premier accueil (« hotspots ») dans les États membres situés en première ligne, avec le soutien actif d’experts des États membres ainsi que du Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO), de Frontex et d’Europol pour assurer rapidement l’identification et l’enregistrement des migrants et le relevé de leurs empreintes digitales ».

• 22 septembre : Réunion extraordinaire du Conseil justice et affaires intérieures. Les ministres de l’intérieur adoptent la décision permettant la relocalisation de 120 000 personnes vers d’autres États membres proposée par la CE en septembre. Ce mécanisme sera en vigueur pendant deux ans et se fera en deux étapes. 66 000 personnes seront d’abord relocalisées depuis la Grèce et l’Italie (15 600 depuis l’Italie et 50 400 depuis la Grèce). Les 54 000 autres personnes seront relocalisées depuis ces pays dans les mêmes proportions un an après l’entrée en vigueur de la décision.

• 23 septembre : Sommet européen extraordinaire. Les chefs d’État et de gouvernement ont adopté une déclaration, ne mentionnant même pas explicitement la décision sur la relocalisation de 120 000 personnes adoptée la veille par les ministres de l’intérieur.
La déclaration insiste sur les mesures sécuritaires à apporter (renforcement de Frontex et du contrôle des frontières). Elle annonce également l’augmentation des aides financières aux pays limitrophes de la Syrie (Liban, Jordanie, Turquie) et aux organisations internationales agissant dans la région (1 milliard d’euros pour le HCR et le programme alimentaire mondial).
Enfin, la déclaration réaffirme la nécessité d’appliquer les règles existantes comme le règlement Dublin, sans questionner son inefficacité qui a en partie poussé l’UE à créer un mécanisme temporaire pour remédier au manque de solidarité entre les États.

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