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Le Conseil d’État annule la décision inscrivant l’Albanie et le Kosovo sur la liste des pays sûrs

26 mars 2012

Le Conseil d’État annule la décision du 18 mars 2011 du Conseil d’administration de l’Ofpra. Les conséquences de cette décision d’annulation sont importantes. En effet, tous les refus de séjour prononcés sur ce fondement par les préfets depuis un an, n’ont plus de base légale et les demandeurs doivent être admis au séjour, y compris si l’Ofpra a rejeté leur demande d’asile et s’ils ont déposé un recours à la CNDA.

Par une décision du 26 mars 2012, les 9e et 10e sous-sections du Conseil d’État ont annulé la décision du 18 mars 2011 du Conseil d’administration de l’Ofpra inscrivant sur la liste des pays d’origine sûrs l’Albanie et le Kosovo.

Rappelons que la loi prévoit que l’admission au séjour peut être refusée  par les préfets si une personne est ressortissante d’un pays sûr c’est à dire un pays qui veille au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l’état de droit, ainsi que des droits de l’homme et des libertés fondamentales. L’examen de leur demande d’asile par l’Ofpra se fait alors selon la procédure prioritaire dans un délai de quinze jours (voire 96 heures si le préfet décide de placer le demandeur  en rétention administrative).  Si le demandeur d’asile est entendu à l’Office, ce délai très court ne permet pas un examen exhaustif de la demande d’asile. Surtout, l’intéressé ne dispose pas d’un recours de plein droit suspensif devant la Cour nationale du droit d’asile. Or les statistiques de l’Ofpra révélaient que, pour l’Albanie et le Kosovo, c’est la Cour qui reconnait une protection à la très grande majorité des demandeurs.  Cette inscription a également des conséquences sur les conditions matérielles d’accueil de ces demandeurs. En effet, la loi prévoit que pour accéder dans un hébergement en CADA ou pour toucher l’allocation temporaire d’attente (ATA), le demandeur d’asile doit être muni d’une autorisation provisoire de séjour. Est donc interdite l’admission dans un centre d’accueil pour demandeurs d’asile et rendu difficile en dépit de la jurisprudence du Conseil d’État, le bénéfice de l’ATA.

Saisie de recours présentés par le syndicat ASYL, ELENA FRANCE et ADDE (auxquels s’était joint la Cimade en intervention), FORUM RÉFUGIÉS et FRANCE TERRE D’ASILE (FTDA), le Conseil d’État a également examiné le recours formé par la Cimade contre la circulaire ministérielle prise en application de cette décision.

Le Conseil a d’abord rejeté le moyen de l’irrégularité de la procédure en considérant que la non-convocation du représentant du personnel titulaire était légal dès lors que celui a quitté ses fonctions à l’Ofpra pour être détaché auprès d’un adjoint au maire de Paris. Il rejette également le moyen soulevé par Forum Réfugiés et FTDA qui estimait que le Conseil avait irrégulièrement refusé de réexaminer la situation de tous les pays figurant sur la liste  des pays sûrs et notamment celle de la Bosnie-Herzégovine, de l’Inde, du Mali et du Sénégal.

Annulation sur l’Albanie et le Kosovo

Le Conseil D’État en vient aux deux pays ajoutés sur la liste par la décision. Ce qui est frappant est le laconisme du considérant.

Après avoir rappelé que la définition contenue dans la loi devait être lue à la lumière de l’article 30-2 de la directive qui précise qu’un pays dit sûr est un pays où il n’existe en général aucune crainte de persécution, ni de menace grave (permettant l’octroi de la protection subsidiaire), les juges du Palais Royal considèrent « qu’il ressort des pièces des dossiers que, en dépit des progrès accomplis, notamment par la République d’Albanie, ni cette dernière ni la République du Kosovo ne présentaient. à la date de la décision attaquée, eu égard notamment à l’instabilité du contexte politique et social propre à ces pays ainsi qu’aux violences auxquelles sont exposées certaines catégories de leur population, sans garantie de pouvoir trouver auprès des autorités publiques une protection suffisante, les caractéristiques justifiant leur inscription sur la liste des pays d’origine sûrs au sens du 2° de l’article L. 741-4 du code de rentrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile; »

Il faut dire que les documents annexés aux requêtes  étaient éloquents. : partition de fait du Kosovo entre Serbes et Albanais que seule la présence de la MINUK dissuade d’une réouverture du conflit, discrimination massive des Roms et des minorités accusés de trahison par les autres protagonistes,  prégnance des organisations de crime organisé et de traite des êtres humains, corruption qui fait du Kosovo, l’un des pays les plus pauvres d’Europe et de Pristina, l’une des capitales les plus chères. En Albanie, la tension politique est à son comble et comme dans le pays voisin, la corruption obère du développement du pays. Au surplus, les crimes d’honneur, fixés par le kanun, même s’ils ne sont pas tolérés par les autorités, restent une réalité sociale et un motif de protection.

Les juges sont allés plus loin que les conclusions du rapporteur public, Mme Hedary, qui avait conclu à l’annulation pour le seul Kosovo, l’Albanie ayant fait des progrès dans le respect des droits de l’Homme – en partie parce qu’elle est candidate à l’adhésion de l’Union européenne.

Le Conseil d’État a joint  à ces recours, celui déposé par de la Cimade contre la circulaire ministérielle demandant aux préfets de mettre en œuvre la décision du Conseil d’administration.

Si les juges considèrent que la requête est recevable et annule la circulaire en ce qu’elle mettait en œuvre la décision sur l’Albanie et le Kosovo, elle rejette les autres moyens notamment en considérant que la législation est conforme à la directive procédures en prévoyant un examen individuel par le préfet «  sans que cet examen du dossier se substitue à celui que I’Ofpra accomplira au fond « , qu’une circulaire n’est pas obligée de rappeler le droit existant que l’absence de recours effectif et de conditions d’accueil, prévue par la mise en œuvre de la procédure prioritaire n’était pas l’objet de la circulaire.

Les conséquences  de cette décision d’annulation sont importantes. En effet, tous les refus de séjour prononcés sur ce fondement par les préfets depuis un an, n’ont plus de base légale et les demandeurs doivent être admis au séjour, y compris si l’Ofpra a rejeté leur demande d’asile et s’ils ont déposé un recours à la CNDA. En conséquence, ils peuvent bénéficier des conditions matérielles d’accueil (entrée dans un centre d’accueil pour demandeurs d’asile -CADA- ou bénéfice de l’allocation temporaire d’attente – ATA-). Si les préfets ont prononcé une obligation de quitter le territoire après le rejet de l’Ofpra, celle-ci doit également être abrogée ou annulée par les juridictions administratives.

Lorsque le Conseil d’administration de l’Ofpra a pris sa décision  , le Kosovo a été en 2010, la première nationalité de demandes d’asile avec 5274 demandes dont 1814 mineurs accompagnants, représentant à lui seul 11% des demandes d’asile enregistrées. En 2011, malgré la décision du conseil d’administration, 3825 demandes dont 1068 mineurs ont été enregistrées par l’Ofpra.

Rappelons que, sans attendre cette décision, le Conseil d’administration de l’Ofpra par une décision du 6 décembre 2011 a ajouté quatre nouveaux pays sur  la liste des pays d’origine sûrs dont le Bangladesh et l’Arménie qui figuraient parmi les premiers nationalités de demandes d’asile en 2011. De nouveaux recours ont été déposés et au vu de cette décision, on peut nourrir de bons espoirs que la décision sera également annulée.

Texte de la décision : CE, 26 mars 2012, N°349174, ASYL et autres

Vu le code de justice administrative;
Considérant que les requêtes visées ci-dessus présentent à juger les mêmes questions ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision;
Considérant qu’aux termes de l’article L. 722 1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, le conseil d’administration de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) « fixe les orientations générales concernant l’activité de l’office ainsi que, dans les conditions prévues par les dispositions communautaires en cette matière, la liste des pays considérés au niveau national comme des pays d’origine sûrs, mentionnés au 2° de l’article L. 741-4 » qu’en application de ces dispositions, le conseil d’administration de l OFFRA, après en avoir délibéré lors de sa réunion du 11 mars 2011, a, par une décision en date du 18 mars 2011, ajouté la République d’Albanie et la République du Kosovo à la liste des pays d’origine sûrs qu’il avait établie le 30 juin 2005 et complétée les 16 mai 2006 et 20 novembre 2009 ; que le ministre de l’intérieur, de l’outre mer, des collectivités territoriales et de l’immigration a, par une circulaire du 26 mars 2011, exposé aux préfets les modalités d’application de cette décision;

Sur la requête n° 349174:

Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article L. 722 1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « L’office est administré par un conseil d’administration comprenant deux parlementaires, désignés l’un par l’Assemblée nationale et l’autre par le Sénat, un représentant de la France au Parlement européen désigné par décret, des représentants de l’État et un représentant du personnel de l’office. »; qu’aux termes du douzième alinéa de I’ article R. 722-l du même code : «Le représentant du personnel de l’office au conseil d’administration et son suppléant sont élus pour une durée de trois ans par le personnel de l’office dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé de l’asile. »; qu’aux termes de l’article 13 de l’arrêté du 18 août 2004 relatif aux modalités de l’élection du représentant du personnel au conseil d’administration de l’Ofpra : « Si, avant l’expiration de son mandat, le représentant titulaire du personnel au conseil d’administration de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides se trouve dans l’impossibilité d’exercer sa fonction pour quelque cause que ce soit, il est remplacé, pour la durée du mandat restant à courir, par son suppléant (…) » ; qu’il résulte de l’ensemble de ces dispositions que le représentant titulaire du personnel au conseil d’administration de I’Ofpra ne peut régulièrement participer aux délibérations du conseil d’administration s’il n’exerce plus ses fonctions au sein de l’Ofpra ; que, dans ce cas, il doit être remplacé, tant qu’il n’a pas repris ses fonctions et pour la durée du mandat restant à courir, par son suppléant; que, par suite, l’ACTION SYNDICALE LIBRE Ofpra (ASYL), n’est pas fondée à soutenir que l’absence de convocation et de participation à la séance du il mars 2011 de Mme Gil, représentant titulaire du personnel au conseil d’administration de 1’Ofpra, qui, placée en détachement auprès d’un adjoint au maire de la ville de Paris, n’exerçait plus ses fonctions au sein de l’Ofpra, et son remplacement par son suppléant, entacheraient d’irrégularité et de détournement de pouvoir la décision attaquée;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède et sans qu’il soit besoin d’examiner sa recevabilité, que la requête de l’ACTION SYNDICALE LIBRE Ofpra (ASYL) ne peut qu’être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-l du code de justice administrative;

Sur le requêtes n°’ 349356, 349357 et 349653:

En ce qui concerne les interventions de LA CIMADE:
Considérant que LA CIMADE a intérêt à l’annulation de la décision attaquée; qu’ainsi ses interventions sont recevables;

En ce qui concerne l’étendue du litige:
Considérant, d’une part, que ni la directive 2005/85/CE du 1er décembre 2005, ni aucune disposition du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile n’imposent au conseil d’administration de 1’Ofpra d’examiner, à chaque ajout de pays sur la liste des pays d’origine sûrs, la situation des pays y figurant déjà ; que, par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le conseil d’administration de I’Ofpra ne pouvait légalement s’abstenir de se prononcer sur le maintien sur la liste des pays d’origine sûrs des pays y figurant;
Considérant d’autre part, qu’il ressort tant de la décision attaquée que du procès-verbal de la délibération du conseil d’administration de I’Ofpra que ce dernier n’a pas entendu se prononcer sur le maintien sur la liste des pays d’origine sûrs des pays qui y figuraient déjà; que, par suite, 1’ Ofpra est fondé à soutenir que les associations FORUM RÉFUGIÉS et FRANCE TERRE D’ASILE ne sont pas recevables à contester la décision attaquée en tant qu’elle aurait maintenu sur la liste des pays d’origine sûrs la Bosnie-Herzégovine, l’Inde, le Mali et le Sénégal;

En ce qui concerne les pays ajoutés à la liste:
Sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens des requêtes;
Considérant qu’aux termes du 2° de l’article L. 741 4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, un pays d’origine est considéré comme sûr « s’il veille au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l’état de droit, ainsi que des droits de l’homme et des libertés fondamentales. La prise en compte du caractère sûr du pays d’origine ne peut faire obstacle à l’examen individuel de chaque demande »; que ces dispositions doivent être appliquées à la lumière des dispositions du paragraphe 2 de l’article 30 de la directive 2005/85/CE du 1er décembre 2005 aux termes duquel : « Par dérogation au paragraphe i, les États membres peuvent maintenir les dispositions législatives qui sont en vigueur le 1er  décembre 2005, qui leur permettent de désigner comme pays d’origine sûrs, au niveau national, des pays tiers autres que ceux qui figurent sur la liste commune minimale à des fins d’examen de demandes d’asile lorsqu’ils se sont assurés que les personnes dans les pays tiers concernés ne sont généralement pas soumises : I a) à des persécutions au sens de l’article 9 de la directive 2004/831CE, ni / b) à la torture ou à des traitements ou des peines inhumains ou dégradants ; qu’il ressort des pièces des dossiers que, en dépit des progrès accomplis, notamment par la République d’Albanie, ni cette dernière ni la République du Kosovo ne présentaient. à la date de la décision attaquée, eu égard notamment à l’instabilité du contexte politique et social propre à ces pays ainsi qu’aux violences auxquelles sont exposées certaines catégories de leur population, sans garantie de pouvoir trouver auprès des autorités publiques une protection suffisante, les caractéristiques justifiant leur inscription sur la liste des pays d’origine sûrs au sens du 2° de l’article L. 741-4 du code de rentrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile;

Considérant qu’il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les associations
ELENA FRANCE, AVOCATS POUR LA DÉFENSE DES DROITS DES ÉTRANGERS, FORUM RÉFUGIÉS et FRANCE TERRE D’ASILE sont fondées à demander l’annulation de la décision du 18 mars 2011 du conseil d’administration de I’Ofpra complétant ses décisions du 30juin 2005, du 16 mai 2006 et du 20 novembre 2009 fixant la liste des pays d’origine sûrs et inscrivant sur cette liste la République d’Albanie et la République du Kosovo;
Considérant que la partie perdante dans la présente instance étant I’Ofpra et non l’État, les dispositions de l’article L. 761-l du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de ce dernier, seul désigné par les associations requérantes, le versement des sommes qu’elles demandent à ce titre;
Sur la requête N°350189

En ce qui concerne la recevabilité:
Considérant qu’en raison des directives précises qu’elle comporte quant aux conséquences de l’entrée en vigueur de la décision de l’Ofpra inscrivant sur la liste des pays d’origine sûrs les Républiques d’Albanie et du Kosovo pour l’instruction des demandes d’asile émanant des ressortissants de ces États, la circulaire attaquée doit être regardée comme présentant un caractère impératif; que, par suite, le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration n’est pas fondé à soutenir que LA CIMADE n’est  pas recevable à en demander l’annulation;

En ce qui concerne la légalité
Considérant, en premier lieu, que l’annulation de la décision de l’OPPRA inscrivant la République d’Albanie et la République du Kosovo sur la liste des pays d’origine sûrs, qui résulte de la présente décision, implique que la circulaire du ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration du 26 mars 2011 soit également annulée en tant qu’elle décrit les modalités d’application de cette décision aux ressortissants de ces États;

Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article 31 de la directive 2005/85/CE du Conseil du 1er décembre 2005 : « 1. Un pays tiers désigné comme pays d’origine sûr conformément soit à l’article 29, soit à l’article 30 ne peut être considéré comme tel pour un demandeur d’asile déterminé, après examen individuel de la demande introduite par cette personne, que si : I a) ce dernier est ressortissant dudit pays, ou / b) si l’intéressé est apatride et s’il s’agit de son ancien pays de résidence habituelle ; / et si le demandeur d’asile n’a pas fait valoir de raisons sérieuses permettant de penser qu’il ne s’agit pas d’un pays d’origine sûr en raison de sa situation personnelle, compte tenu des conditions requises pour prétendre au statut de réfugié en vertu de la directive 2004/83/CE; que, contrairement à ce que soutient l’association requérante, il ressort clairement de ces dispositions que si elles imposent que l’inscription d’un pays sur cette liste ne fasse pas obstacle à un examen individuel des demandes d’asile émanant des ressortissants de ces pays, elles ne sauraient avoir pour effet d’interdire à des services administratifs autres que ceux de I’Ofpra d’examiner une demande pour décider de la procédure applicable, sans que cet examen du dossier se substitue à celui que I’Ofpra accomplira au fond ; que l’article L.741-42° du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile disposant que « la prise en compte du caractère sûr du pays d’origine ne peut faire obstacle à l’examen individuel de chaque demande ;  l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que les dispositions législatives applicables aux demandeurs d’asile ressortissants de pays d’origine sûrs seraient contraires aux dispositions précitées de la directive 2005185/CE;
Considérant, en troisième lieu, que si, à l’appui d’un recours contre une circulaire, toute personne y ayant intérêt peut faire valoir que les dispositions impératives qu’elle comporte fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle entachée d’incompétence, l’administration n’est jamais tenue de prendre une circulaire pour interpréter l’état du droit existant; qu’ il ne peut donc être utilement reproché au ministre de n’avoir pas prévu dans la circulaire attaquée de dispositions relatives aux modalités d’information des demandeurs d’asile ou à la procédure de refus de séjour de ces demandeurs;

Considérant, en quatrième et dernier lieu, que la circulaire attaquée n’a d’autre objet que de rappeler aux préfet que les demandes d’asile émanant des ressortissants des États nouvellement inscrits sur la liste des pays d’origine sûrs doivent être traitées selon la procédure prévue par les dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile pour les demandes d’asile de ressortissants des pays figurant sur cette liste et d’indiquer à partir de quelle date ces dispositions leur devenaient applicables ; que les moyens tirés de ce que cette procédure porterait atteinte au droit à un procès effectif et à des conditions matérielles d’accueil satisfaisantes ne peuvent, dès lors que la circulaire attaquée n’a pas pour objet de décrire les modalités d’application de cette procédure, être utilement soulevés à l’encontre de cette circulaire;
Considérant qu’il n’y e pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’État la somme demandée par LA CIMADE au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative;

DECIDE:
Article 1 : Les interventions de LA CIMADE sont admises.
Article 2 : La décision du 18 mars 2011 du conseil d’administration de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides complétant ses décisions du 30 juin 2005, du 16 mai 2006 et du 20 novembre 2009 fixant la liste des pays d’origine sûrs est annulée.
Article 3 : La circulaire du 26 mars 2011 du ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration est annulée en tant qu’elle prévoit l’application de la décision du 18 mars 2011 du conseil d’administration de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides aux demandes d’asile de ressortissants de la République d’Albanie et de la République du Kosovo;
Article 4: La requête n° 349174 et le surplus des conclusions des autres requêtes sont rejetés.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la l’ACTION SYNDICALE LIBRE Ofpra (ASYL) àà l’ASSOCIATION DES AVOCATS ELENA FRANCE, à l’ASSOCIATION AVOCATS POUR LA DÉFENSE DES DROITS DES ÉTRANGERS (ADDE), à l’ASSOCIATION FORUM RÉFUGIES, à l’ASSOCIATION FRANCE TERRE D’ASILE, à LA CIMADE, à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides et au ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration.

Crédit photo : amsfrank, sous licence creative commons

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