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Rapport Létard Touraine : des propositions « déconcertantes » de réforme du droit d’asile en France

6 décembre 2013

La sénatrice Valérie Létard et le député Jean-Louis Touraine ont remis leur rapport sur la réforme du droit d’asile au ministre de l’intérieur, Manuel Valls le 28 novembre 2013. S’ils citent les contributions de différentes associations et les travaux en ateliers, leurs préconisations semblent (presque) toutes tirées du rapport de l’inspection des finances, de l’IGAS et de l’IGA, consacré à l’hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d’asile, remis au ministre en avril 2013. Les associations participantes aux travaux des ateliers qui se sont réunis de façon intensive pendant un mois et demi la concertation (comme la CFDA, la FNARS ou FTDA) partagent l’amertume de ne pas avoir été écoutés par les parlementaires.

La sénatrice Valérie Létard et le député Jean-Louis Touraine ont remis leur rapport sur la réforme du droit d’asile  au ministre de l’intérieur, Manuel Valls  le 28 novembre 2013. S’ils citent les contributions de différentes associations et les travaux en ateliers, leurs préconisations semblent (presque) toutes tirées du rapport de l’inspection des finances, de l’IGAS et de l’IGA, consacré à l’hébergement et la prise en charge financière des demandeurs d’asile, remis au ministre en avril 2013. Les associations  participantes aux travaux des ateliers qui se sont réunis de façon intensive pendant un mois et demi la concertation (comme la CFDA, la FNARS ou FTDA)  partagent l’amertume de ne pas avoir été écoutés par les parlementaires.
Tant dans leur déclaration publique que dans le rapport, les deux parlementaires voient dans le « dévoiement du droit d’asile » par des migrant-e-s économiques la cause de la crise du système. Ils ont donc élaboré des préconisations pour durcir le dispositif d’asile.

Présentation critique des préconisations des parlementaires.

1. Faciliter l’accès à la procédure pour le demandeur d’asile

Les parlementaires proposent, comme l’avaient suggéré les inspections, de supprimer l’obligation d’une domiciliation pour se présenter aux préfets de région après avoir été accueilli par les directions territoriales de l’OFII qui reprendraient les plateformes régionales d’accueil [1]. Ils souhaitent le maintient du double guichet préalable mis en place en 2012 et qui a conduit à l’explosion des délais en amont de la procédure.

Les préfets délivreraient à toutes les personnes admises à déposer une demande d’asile en France des récépissés de durée variables en fonction de la procédure (normale ou accélérée). A terme, il est proposé de les remplacer par une carte à puce comme cela existe dans certains pays européens. De notables exceptions concerneraient les demandeurs d’asile Dublinés (leur demande relève de la responsabilité d’un autre pays européen) qui n’auraient qu’une simple convocation et les personnes faisant l’objet d’une mesure d’éloignement ou supposées troubler l’ordre public.

La demande d’asile serait formulée par l’intermédiaire d’un dossier dématérialisé commun aux préfets et à l’OFPRA où ne figurerait pas le récit confidentiel. Celui-ci  serait transmis dans un deuxième temps, soit de façon détaillée, soit sous la forme d’un questionnaire à remplir dans un délai plus court. Il n’est pas envisagé de supprimer ce récit sauf dans l’hypothèse d’une répartition de l’OFPRA sur le territoire.

L’OFII serait chargé de la détection des personnes vulnérables. En effet, les directives accueil et procédures demandent une procédure adaptée (article 31-7 de la directive procédures) et des mesures d’accueil spécifiques sur la base d’un questionnaire simplifié, élaboré conjointement par le ministère de l’Intérieur et les autorités de santé. Cette proposition est très fortement critiquée par les associations médicales. Si la vulnérabilité relève de l’état de santé, les demandeurs seraient orientés vers une visite médicale (vraisemblablement menée par l’OFII).

2. Accélérer l’examen de la demande d’asile par l’OFPRA tout en renforçant les garanties offertes au demandeur

Les parlementaires souhaitent réduire la durée de la procédure de moitié de 18 mois à 9 mois. L’instruction des demandes en procédure normale devra se faire en trois mois à l’OFPRA et en six à la CNDA. Pour les procédures accélérées les délais sont de 15 jours pour l’OFPRA et de deux mois à la CNDA.

Le principe d’une présence d’un tiers à l’entretien (avocat ou associations), obligation de la nouvelle directive procédures, est rappelé pour être aussitôt limité et encadré au nom de la maîtrise des délais. De même, les parlementaires privilégient l’enregistrement de l’entretien plutôt que la relecture par le demandeur au nom du même impératif.

Aujourd’hui, ce sont les préfets, qui en refusant le séjour pour quatre motifs (Dublin, pays d’origine sûrs, trouble grave à l’ordre public et recours abusif ou frauduleux aux procédures d’asile) décident de la procédure applicable. Pourtant, la nouvelle directive procédures  indique clairement que seul l’OFPRA devrait être décisionnaire. Les parlementaires préconisent un partage entre les préfets et l’OFPRA pour décider des procédures accélérées. En gros, tous les cas actuels seraient confiés à la compétence de la préfecture tandis que de nouveaux le seraient à l’OFPRA (défaut de coopération, le refus d’une place d’hébergement, la demande manifestement infondée, ou l’existence d’un premier pays d’asile).

En ce qui concerne la procédure à la frontière ou en centre de rétention, s’ils rappellent les sévères critiques et condamnations de la Cour européenne des droits de l’Homme, ils estiment que le système actuel est conforme, mais doit connaître quelques aménagements, comme la création rapide d’un recours suspensif devant une juridiction.

En réalité, le nouveau règlement Dublin comme nouvelle directive procédures obligent la France à adopter sans délai un recours suspensif.

Aujourd’hui l’OFPRA est situé en Île de France (avec une antenne en Guadeloupe pour les départements d’Amérique) donc tous les demandeurs sont convoqués dans ses locaux à l’exception notable des personnes placées dans les centres de rétention administrative de Lyon et de Toulouse et de nombreuses demandes en Guyane et à Mayotte qui font l’objet d’entretien par visioconférence (en dehors de tout cadre légal). La plupart des associations ont préconisé, pour respecter la directive procédures, que l’OFPRA soit le premier saisi pour enregistrer la demande mais également que l’office décide de la procédure applicable et qu’à terme, il s’installe dans les principales régions d’accueil des demandeurs pour pouvoir les auditionner plus rapidement. Les parlementaires préconisent une expérimentation d’une déconcentration sans modification de la procédure et dont l’intérêt est moindre. Les régions concernées sont vraisemblablement Rhône-Alpes (près de 12 % des demandes), l’Alsace et la Lorraine (10% à elles deux) ou Bretagne Pays de Loire (10 %).

3. Faire évoluer les voies de recours

Les parlementaires reprennent l’idée avancée par les inspections d’accorder immédiatement l’aide juridictionnelle à tous les requérants qui la demandent (espérant gagner ainsi deux mois). Les procédures prioritaires seraient examinées par un juge unique, comme l’a réclamé la CNDA. Les parlementaires suggèrent qu’à l’expérimentation de la déconcentration de l’OFPRA  réponde une autre expérimentation de confier la compétence du contentieux des réfugiés aux tribunaux administratifs de droit commun (comme les recours contre les refus d’asile à la frontière depuis un décret d’août 2013).

4. Mettre en place un nouveau dispositif d’orientation des demandeurs d’asile vers leur hébergement

Les parlementaires veulent créer un dispositif directif. Il existe déjà sur le papier puisque le dispositif national d’accueil de 23 500 places de centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) permet en théorie des orientations « nationales ». En pratique, en raison du défaut de places, 88 % des entrées sont faites sur une base locale et régionale. A aucun moment, les parlementaires ne se sont posés la question du nombre de places à créer. Dans l’état actuel du dispositif, à peine 16% des demandeurs sont hébergés en CADA et un tiers si on prend en compte l’hébergement d’urgence (20 000 places). Si on veut réaliser un système directif et obligatoire, même en réduisant fortement les délais, il serait nécessaire de créer au moins deux fois plus de places d’hébergement.

Dans le dispositif imaginé par les parlementaires, s’il existe des places dans la région, le demandeur y rentrerait immédiatement. Dans le cas contraire, il devrait aller dans un centre de transit pour quinze jours d’où il serait envoyé dans une autre région. C’est l’OFII qui déciderait de cette orientation. Les Dublinés n’auraient pas accès à ce dispositif et seraient orientés vers les centres d’assignation à résidence créés pour les déboutés alors que la Cour de justice de l’Union européenne a déjà précisé qu’ils avaient droit aux mêmes conditions d’accueil que les autres demandeurs d’asile.

5. Développer une offre unique d’hébergement et réduire la part des nuitées hôtelières

Si le statut et le nombre de places en CADA est maintenu à l’identique (contrairement à une hypothèse évoquée lors de la concertation), les parlementaires ne voient d’extension du dispositif d’accueil que par le développement du dispositif accueil temporaire-service de l’asile (AT-SA). Ce dispositif aurait à leurs yeux le triple avantage d’être plus souple à créer (pas de procédure d’appel à projets comme pour la création des 4 000 places CADA en 2013-2014), d’être piloté directement par l’OFII et le ministère de l’intérieur et de coûter moins cher (du moins en apparence puisque les personnes y touchent l’ allocation temporaire d’attente ATA et que cela revient au même). Sur suggestion du ministère et de l’OFII, les parlementaires veulent créer des plateformes départementales d’accueil gérées par des associations pour assurer l’accompagnement social et administratif de tous les demandeurs d’un département.

Les parlementaires souhaitent donc maintenir un dispositif à deux vitesses. Le risque d’un alignement vers le bas du dispositif d’hébergement et d’accompagnement est bien réel.

6. Mettre en place une nouvelle allocation plus juste

Si l’annonce d’une revalorisation de l’ATA en fonction de la composition familiale doit être accueillie avec satisfaction, sa gestion par l’OFII, le maintien du dispositif de l’offre de prise en charge (seules les personnes qui ont accepté d’être hébergées peuvent le percevoir) et sa possible diminution pour les adultes isolés sont des nouvelles inquiétantes.

7. Mieux gérer les fins de procédure

Il n’est pas prévu de création de places CPH et le dispositif serait dédié aux réfugiés vulnérables. L’OFII serait chargé de la coordination des CPH (ce qu’elle fait dans les faits mais pas en droit) avec un contrôle plus appuyé du ministère. La question des visas pour famille de réfugiés pourtant cruciale est renvoyée à des travaux ultérieurs.

Les parlementaires ont rajouté à leurs préconisations la question des déboutés du droit d’asile. Mais cette question n’a pas été abordée dans les ateliers de la concertation. Tout en regrettant qu’il n’y ait pas d’études précises sur cette question, ils estiment qu’il faut développer l’aide au retour, la coopération policière et l’information dans les pays d’origine. Ils souhaitent aussi que les reconduites à la frontière soient effectivement mises en œuvre sauf pour des raisons de santé. La préconisation de création de lieux d’assignation à résidence de déboutés (LARD) s’appuie sur une série d’ordonnances du Conseil d’État du 4 juillet 2013.  L’expérimentation commencerait en région Rhône-Alpes.

Le fait que ces préconisations recoupent en partie celles faites par le sénateur Roger Karoutchi dans son rapport sur l’allocation temporaire d’attente ou par le député Éric Ciotti dans son avis budgétaire montre la volonté de consensus des parlementaires.

[1] Le référentiel de ces plateformes régionales d’accueil a été partiellement annulé par le Conseil d’État (cf. CE, 4 décembre 2013, Dom Asile et autres [CFDA], 359670)

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