Projet de loi : vers un démantèlement de la Cour nationale du droit d’asile ? 

Une mesure annoncée  par l’avant projet de loi est une refonte de la Cour nationale du droit d’asile qui ressemble à un démantèlement.

Historique

L’ancêtre de la Cour nationale du droit d’asile, la Commission des recours des réfugiés, créée en même temps que l’OFPRA par la loi du 25 juillet 1952 a pendant trente ans fonctionné avec une seule formation de jugement, un conseiller d’Etat qui en était le président, le représentant en France du HCR (qui pour ce motif devait être de nationalité française) et un membre du conseil de l’OFPRA (à l’époque composé exclusivement de représentants des ministères à l’exception du SSAE). Elle se réunissait dans les sous-pentes du Conseil d’Etat, avec des auditeurs du Conseil d’Etat comme rapporteurs et un secrétariat assuré un attaché administratif du Conseil d’Etat.

En 1980, l’augmentation du nombre de rejets a conduit à multiplier des formations de jugements, toujours composées de conseillers d’Etat, en fonction ou honoraires,, de représentants du HCR et du conseil de l’Office . Les rapporteurs étaient des officiers de protection puisque la CRR n’était pas budgétairement autonome de l’OFPRA La Commission s’est alors réunie dans un immeuble anonyme de la rue de la Verrerie (décrit par François Sureau dans le chemin des morts) puis à une adresse secrète rue Nationale avant de s’implanter non loin de l’OFPRA à Fontenay sous Bois. Jusqu’en 1995, les demandeurs devaient demander à être convoqués pour assister à l’audience et en 1991, la loi sur l’aide juridictionnelle l’a limitée aux seuls personnes entrées ou séjournant régulièrement, ce qui a en conséquence fortement réduit l’assistance des avocats (qui n’étaient que quelques uns à s’y rendre tant le contentieux était considéré comme pauvre). Pendant la présidence de Jean Jacques de Bresson, chaque formation examinait 40 affaires par demi-journée en une demi-heure si un avocat était présent, en quelques minutes si le demandeur était seul présent et pendant le délibéré, s’il était absent. Le taux d’annulation était en conséquence très faible (5%) avec des interprétations parfois très élastiques de la convention de Genève (principalement pour rejeter les recours mais parfois pour admettre à la qualité de réfugié comme pour les rescapés du génocide rwandais)

Le Conseil d’Etat a eu conscience de ce problème et plusieurs présidents de la CRR (Combarnous, Massot, Bernard et Mme Denis Linton) ont eu pour mission de la transformer en juridiction administrative autonome de l’OFPRA (ce qui a été acte par la loi du 27 novembre 2007). Recrutement autonome de rapporteurs, présidents permanents et évolution de la tenue des audiences, le nombre d’affaires examinées est passé de 25 par demi-journée en 2001 à 13 par jour) ont façonné le visage actuel de la CNDA.

Juge unique pour tous les recours?

La principale mesure annoncée est la généralisation du juge unique pour statuer sur les recours alors qu’aujourd’hui ce juge n’est compétent que pour les recours contre les décisions de l’OFPRA prises selon la procédure accélérée, les décisions d’irrecevabilité (des réfugiés dans d’autres pays ou de réexamen).

En 2003-2004, la loi a permis à la Commission de rejeter par ordonnance des présidents les recours ne présentant pas d’éléments sérieux et en 2015, les affaires examinées par l’OFPRA selon la procédure accélérée ou de recevabilité ont été confiées à un juge unique sauf renvoi en collégiale pour erreur de l’OFPRA ou difficulté sérieuse; D’abord utilisée pour 14% des recours (essentiellement des réexamens,  la part des ordonnances de juge unique sans audience est depuis 2017 est d’environ 30% des décisions.

En 2021, selon le rapport d’activité de la CNDA, 31% des décisions ont été prises selon ce mode. Le recoupement de données entre les statistiques du HCR, d’Eurostat et de la Cour permettent de voir que ce sont les nationalités figurant sur la liste des pays considérés comme sûrs qui sont visées ainsi que des demandeurs résidant en Amérique (Haîtiens) et à Mayotte (Comoriens et dans une moindre mesure Malgaches) ainsi que des ressortissants du sous continent indien (Bangladesh, Pakistan et Sri Lanka) ou du Maghreb (Algérie, Marocains, Saharouis et Tunisiens). La part des audiences à juge unique qui a été de 35% des audiences en 2017 est tombée à 14% en 2021, soit 20 points de moins que la part des recours de « procédure accélérée ».

Ainsi dans la pratique, l’apport de la loi de 2015 qui avait prévu que tous les demandeurs d’asile pourraient être présents à l’audience de la CNDA, pour pouvoir s’y exprimer, même quand leur demande a été examinée selon la procédure accélérée -désormais près d’un tiers des premières demandes et près de la moitié si on compte les réexamens- a été  réduit à peau de chagrin.

Si on généralise cette procédure à juge unique, il es plus que vraisemblable que les présidents de la Cour, de crainte d’être épuisés d’auditionner seuls les requérants pendant des heures, n’utilisent pas l’ordonnance de rejet sans audience pour de nombreux dossiers examinés selon la procédure normale mais qui ne « mériteraient » pas d’être entendus. On reviendrait alors au système en place dans les années 1980 et 1990, où peu de demandeurs étaient présents lors de leur examen de leur recours.

Ni le droit européen, ni le droit national ne permettent d’étendre les cas de procédures accélérées (ils ont été tous transposés) et dans ces conditions, la question de la constitutionnalité des ordonnances et décisions de juge unique se reposera.

L’avant projet de loi supprime même  la seule voie de recours existant pour annuler les procédures accélérées puisqu’aucun recours ne peut être exercé pendant l’examen de l’OFPRA (article L.531-31 du CESEDA) et si la CNDA estime qu’elle a été utilisée à mauvais escient, le juge unique pouvait renvoyer en formationcollégiale. Ce renvoi est supprimé par le projet, ce qui va poser de nouveau la question d’un recours effectif contre cette procédure.

La formation collégiale ne serait réunie qu’en cas de difficulté sérieuse. Autant dire que la particularité depuis 70 ans de la Commission/Cour d’avoir en sein une personne représentant le gardien de la convention de Genève qu’est le HCR et qui, avec pertinacité, a contribué à forger une jurisprudence plus conforme aux lignes directrices de l’agence des Nations Unies concernant la convention de Genève, deviendra marginale.

La déconcentration de la CNDA est-elle nécessaire?

L’autre mesure est la possibilité de créer des chambres territoriales de la CNDA (CTDA?), officiellement pour rapprocher la Cour des demandeurs. Jusqu’à présent, la particularité de la Cour  est de n’être implantée qu’à Montreuil, sauf lorsque des audiences foraines sont organisées (principalement dans les départements et collectivités d’outre mer comme à Mayotte en 2021 et 2022).  Cela n’est pas unique puisqu’il y a une juridiction nationale du contentieux du stationnement payant implantée à Limoges.

Pour certaines collectivités, des dispositions réglementaires ont naguère prévues la possibilité de sections locales de la Commission (comme en Nouvelle Calédonie ou à Mayotte avant la départementalisation).

A compter de la loi de 2011, où les audiences par visioconférence ont été autorisées, avec le consentement des personnes,  sauf en outremer, ces audiences foraines ont peu à peu disparu. En 2019, le principe a été généralisée  sans le consentement des requérants, ce qui a conduit à un conflit majeur avec les avocats, qui ne s’est réglé un peu avant le confinement par un protocole prévoyant le consentement du demandeur et la présence de l’avocat et de l’interprète à ses cotés. Il n’est entré en vigueur qu’en novembre 2021.  Les mesures sanitaires après le confinement  ont tenté de les généraliser mais elles restent aujourd’hui marginales, en outre-mer,  à Lyon et à  Nancy (ne seraient-ce parce que les conditions de transmission et les décalages horaires ne permettent d’examiner que quelques affaires par audience).

Pendant les travaux d’agrandissement de la Cour, des audiences se sont tenues au Palais de justice de Paris sans qu’aucune mesure réglementaire ait été prise. En réalité, on ne comprend pas à quoi peut servir de prendre une disposition de nature législative pour organiser de façon pérenne de telles cours territoriales, alors que la plupart des demandeurs d’asile ne sont entendus qu’une fois à la Cour (mais peuvent venir plusieurs fois en raison de renvois de l’affaire pour horaire tardif). Sauf si on veut mettre en oeuvre le cantonnement des demandeurs d’asile.

L a loi prévoit depuis 2018, la possibilité de cantonner les personnes dans la région qui leur a été désignée dont elle ne peuvent sortir qu’avec l’autorisation de l’OFII sauf pour aller à l’OFPRA et à la CNDA en Ile-de France . Si l’OFPRA dans les locaux de « France Asile » auditionne les demandeurs lors de missions foraines et la CNDA est « territorialisée », il n’y aura plus d’exception à ce cantonnement et on pourra même pour les demandeurs ayant perdu le droit au maintien, les assigner à résidence.  C’est le modèle allemand qui confie le contentieux de l’asile à des tribunaux administratifs qui jugent en même temps le droit au séjour et l’éloignement.  La territorialisation de la Cour est elle une étape vers ce type de juridiction?

Auteur: Responsable national Asile