Droit d’asile : quelle adaptation du pacte européen en France?

Le 12 juin 2026 , le pacte européen sur l’asile et les migrations va être applicable. On ne sait pas encore si un projet de loi d’adaptation sera adopté à temps car il ne se présente pas sous les meilleurs auspices : élections municipales en mars et donc réticence à donner du carburant aux partis faisant de l’immigration, l’orviétan de leur campagne,   Assemblée nationale très divisée, Sénat devenu le fort Chabrol de l’ancien ministre de l’intérieur, déjà en campagne pour la présidentielle, sur une ligne quasi maurassienne.

Il faut donc envisager que les règlements du pacte (filtrage, retour frontière, AMMR, EURODAC, procédures, qualification, réinstallation, force majeure) deviennent applicables sans texte d’adaptation et la directive accueil soit applicable directement   dès le 12 juin 2026. Cela a pour conséquence de rendre caduques la plupart des dispositions du CESEDA concernant l’asile : le titre V du livre III (procédure à la frontière avec maintien en zone d’attente) les titres I à III, VI et VII du livre V du CESEDA (les définitions, l’enregistrement et la procédure devant l’OFPRA, le chapitre sur la CNDA restant) le titre V du livre VII  (les cas d’assignation à résidence et de rétention) au profit des règlements dont l’intelligibilité est très médiocre (ils sont écrits avec moult renvois vers les autres, ce qui est assez proche de certains textes français).

Si on applique directement ces textes, il y a  une alternative : un système  d’asile, existant depuis 50 ans, amélioré permettant une prise en compte des besoins des personnes demandant asile  ou une réforme radicale de ce dispositif pour le rendre plus coercitif.

1. Hypothèse irénique : le système s’améliore

Les textes du pacte européen peuvent être un levier pour améliorer le système existant depuis 50 ans avec la création en 1976 du dispositif national d’accueil géré par la direction de la population et des migrations

• des voies d’entrée légale  de demandeurs d’asile : le règlement réinstallation européanise la procédure de réinstallation qui jusqu’à présent restait régie par les dispositions nationales (discrétionnaires en France). le texte définit les personnes éligibles dont les « protracted refugees », les motifs légaux de refus et prévoit que la Commission va fixer un nombre de réinstallations à réaliser (selon une clé de calcul tenant compte vraisemblablement compte  de la population et du PIB)
• une procédure avec de meilleures garanties  : le règlement procédures donne une définition de la présentation, un délai de cinq jours maximum pour l’enregistrement de demandes et un délai de 21 jours  pour introduire celle-ci auprès de l’autorité de détermination. Un document indiquant le statut de demandeur d’asile est fourni et l’accès à la procédure est garanti dans les zones d’attente ou les centres de rétention avec la possibilité de disposer d’un interprète et d’un conseil juridique à tous les stades de la procédure (y compris les entretiens de recevabilité ou au fond)
• des conditions d’accueil pour toutes et tous : la directive accueil prévoit que tous les demandeurs d’asile qui présentent une première demande ont le droit aux conditions d’accueil (suppression des limitations ou retraits en cas de demandes tardives mais systématisation des refus pour les demandes de réexamen, y compris les Dublinés, rejetés dans un autre Etat-membre), à savoir le droit à la scolarisation, d’accéder au marché du travail au plus tard six mois après l’enregistrement (et non plus l’introduction), à des cours de langue et à la formation professionnelle, à un logement préservant l’unité de famille et d’une allocation dès la présentation de la demande (et non l’enregistrement ou l’introduction). Néanmoins les personnes Dublinées n’ont plus le droit à ces conditions  à compter de la décision de transfert et non plus au transfert effectif. En cas d’absence de transfert dans le délai qui peut aller jusqu’à 3 ans et demi , les conditions d’accueil doivent être rétablies (comme à présent, si le Conseil d’Etat n’avait pas fait une interprétation quelque peu souveraine du droit de l’Union);

Le dispositif peut alors être conservé dans les grandes lignes avec même une amélioration pour les demandeurs d’asile sans conditions matérielles d’accueil dont le nombre peut être évalué à 40% des demandes pendantes. D’un point de vue budgétaire, avec environ 155 000 demandes pendantes, accueillir tout le monde dans des CADA en versant une allocation nécessiterait de crédits  supplémentaires de 35% du montant actuel, en accueillir 2/3 dans les CADA et le reste percevant le montant additionnel de l’ADA de 16%,  la moitié dans les CADA  et l’autre percevant de 5,3%. Ce qui en période de disette budgétaire paraît illusoire.

Le droit au travail, une solution pertinente?

La solution pourrait venir d’un plus large accès au marché du travail, qui est le sens des directives accueil depuis 2013. La disposition n’interdit pas aux Etats membres d’autoriser l’accès au marché du travail avant le délai de six mois mais ils peuvent le conditionner à la situation de l’emploi, passé le délai de six mois, il faut le rendre effectif et donc simplifier les démarches d’autorisation ou octroyer ce droit. Si la France revenait au système existant avant 1991 (les demandeurs d’asile admis au séjour avait le droit de travailler dès l’introduction de la demande), et si un quart des adultes travaillent au niveau du SMIC et n’a donc presque plus besoin d’un hébergement ou alors y contribue, les crédits nécessaires pour le financement peuvent être réduits jusqu’à 7% du montant actuel. Si c’est la moitié d’entre d’eux, les crédits peuvent être réduits de 20%.

Il est vrai que cela ouvre des nouveaux droits comme les prestations  familiales contributives (APL, allocations familiales) mais cela permettrait que dès la procédure d’asile, les personnes puissent prendre leur autonomie, voire quitter les structures d’hébergement avant même l’issue de la procédure (qui pour plus la moitié des demandeurs en 2025 est positive). On retournerait à l’esprit du dispositif national d’accueil de 1976 qui visait à cette insertion rapide des candidats réfugiés qu’étaient les demandeurs d’asile et non plus la quarantaine sociale qui est en vigueur depuis 35 ans.

De même pour les bénéficiaires de la protection, le règlement qualification doit permettre de résoudre le problème de délivrance des titres de séjour et de voyage en fixant pour les premiers,  un délai de 90 jours après la décision pour la délivrance du titre de séjour au bénéficiaire mais aussi à ses membres de famille et réaffirme le droit aux programmes d’intégration pour toutes et tous (loin du contingentement imposé pour des raisons budgétaires en juillet 2024)

Le portrait de Dorian Gray de l’asile ?

Mais il y a un hic, le système prévu par le pacte est particulièrement dur pour les personnes que l’on appelait Dublinées (le règlement s’appelle désormais AMMR et il risque d’être surnommé amer). Tout d’abord, les personnes concernées seront automatiquement transférables, sans décision particulière si elles figurent comme demandeur d’asile, débouté  et c’est nouveau bénéficiaire de la protection internationale dans le règlement EURODAC III qui devient un système d’information nominatif et précis. Pour les mineurs non accompagnés (ou JEDI), en l’absence de lien familial dans un Etat, ce n’est plus le dernier Etat où est introduit une demande mais le premier qui est responsable et en cas de fuite, le délai peut courir jusqu’à trois après sa découverte (et non plus après la réponse de l’Etat ou du tribunal saisi). Les conditions d’accueil sont coupées dès la décision de transfert (ou ne sont jamais fournies en cas de demande ultérieure, où l’OFPRA range désormais les demandes de membres de famille de bénéficiaires de protection internationale)

Surtout, le droit au séjour pendant l’examen de la demande s’interrompt dès la notification de la décision de première instance, ce qui peut être contraire au droit constitutionnel et une décision de rejet conduit systématiquement à une décision de retour. Le recours n’est pas suspensif automatiquement si la procédure a été accélérée ou la demande est irrecevable. Il est néanmoins prévu qu’un juge statue sur le droit de rester pendant l’examen du recours mais le système mis en place par les lois de 2018 et 2024 où les juges du  TA ordonnent plus que rarement le sursis à exécution n’est pas de bonne augure. Comme cela représente près de 40% des demandes en France et que depuis 10 ans, aucune juridiction ne s’estime compétente pour statuer sur la légalité de cette accélération, on risque d’avoir de plus en plus des personnes ayant des besoins de protection renvoyées ad patres avant que le juge de l’asile ne leur reconnaisse une protection.

C’est aussi l’une des gageures pour la Cour nationale du droit d’asile qui s’implante cahin-caha dans les régions (à l’inverse de l’OFPRA qui n’a d’antenne qu’en outre-mer et un espace France Asile à Cergy-Pontoise) : comment statuer rapidement sur les recours  des personnes qui sont assignées à résidence dans des centres de retour ou enfermées dans les zones d’attente ou les centres de rétention? Déjà très pratiquée pour les départements d’outremer, les vidéo-audiences de juge unique  seront peut être la norme pour ces demandeurs d’asile, même retenus à 20 minutes en voiture de Montreuil sous Bois (la Cour déménage son siège,  au cours de l’été 2026, dans le Haut-Montreuil, dans une cité de justice administrative plus spacieuse mais plus éloignée des  transports en commun).

2 Hypothèse pessimiste : un système radicalement différent

Avec les mêmes textes, on peut également avoir une transformation radicale du système d’asile français.

Procédures d’asile sous le signe de l’assignation ou de la rétention

Que cela soit aux frontières (avec les règlement filtrage et  procédures) ou sur le territoire, le pacte prévoit un examen plus rapide des demandes d’asile par l’autorité de détermination qu’est l’OFPRA (ou le PRD pour les AMMRisés) avec l’adoption des principaux concepts qui  n’étaient pas en vigueur en France. 

1. L’intériorisation de l’OFPRA, déjà entamée est officialisée par le rattachement de l’établissement public au ministère de l’intérieur il y a plus de quinze ans et la nomination d’un préfet à la tête de l’OFPRA. Ainsi les agents de l’OFPRA pourraient être incorporés au corps d’une agence nouvelle France-asile (sur le modèle allemand ou britannique), et de les installer dans les préfectures de région ou de zone pour généraliser l’introduction directe des demandes via le formulaire dématérialisé. C’est d’autant plus vrai que le droit au maintien est limité dans les règlements au seul examen de première instance et que la décision de l’OFPRA conduit automatiquement à une décision de refus de séjour et de retour (le rêve des sénateurs de droite). 
2. L’introduction d’une procédure très accélérée grâce à l’assignation ou la rétention des demandeurs d’asile présentant une menace à l’ordre public ou une demande à une autre autorité qui tel Lazare a ressuscité d’entre les morts: en plus d’une plus grande effectivité des transferts permise par le règlement AMMR (avec des transferts vers l’Italie et la Grèce des réfugiés qui arrivent par avion),  l’Ofpra devra examiner la demande  dans le délai très court (96 heures), si la demande est infondée ou s’il n’existe pas un premier pays d’asile (irrecevabilité en raison d’une protection dans un EM ou un Etat-tiers déjà existante)  ou un pays tiers sûr  , afin de considérer  la demande irrecevable ou infondée. La décision vaut mesure d’éloignement (avec un recours suspensif et urgent au TA ou au juge unique Cnda puisqu’il est le juge des décisions de l’OFPRA);
3. Si le recours sur le droit de rester est rejeté, les personnes pourraient être renvoyées vers des zones de protection régionales en application d’accords nationaux ou européens de réadmission prévus par la proposition de règlement retour (alors qu’un règlement retour à la frontière va être applicable pour les procédures à la frontière permettant une rétention de douze semaines) ;
4. La soupape de sécurité est la faculté pour l’office de mettre fin au régime d’assignation ou de rétention si l’examen ne peut se dérouler dans les quatre-vingt-seize heures ou si les personnes sont vulnérables.  Elles seraient alors munies d’une attestation procédure accélérée ou normale et comme l’OFPRA sera décentralisé, il pourra les convoquer pour un entretien personnel dans un délai de trois semaines dans les espaces France-Asile. L’entretien fait l’objet d’un compte rendu, relu et signé par l’intéressé, avec la présence d’un interprète et d’un tiers (association ou avocat, payé par l’aide juridictionnelle). Les entretiens peuvent se dérouler, par visioconférence, la décision intervenant dans un délai de deux mois (enquête SNEAS systématique oblige) ;
5. . Les intéressés disposeraient d’un recours suspensif de sept jours (réduit à 48 heures si rétention en zone d’attente ou en CRA) auprès du TA ou du juge unique de la Cnda qui doit statuer dans un délai de quinze jours sur l’ensemble des mesures. 

Un dispositif d’accueil constituée de centres semi ouverts.

On peut imaginer plusieurs étapes :

1. A l’arrivée (à la frontière mais également à la présentation en préfecture) sont développés les zones ou des centres d’attente et d’examen de situation (CAES) où les personnes sont hébergées, assignées ou retenues le temps de l’examen de 96h (à droit constant, 45 jours pour l’assignation, 20 jours pour le maintien en zone d’attente). En cas de décision dans ce délai (AMMR, procédure accélérée, demande irrecevable ou pays tiers sûrs) les personnes sont transférées en DPAR, si elles acceptent l’aide au retour proposée par l’OFII  ou dans de nouveaux Cra modulaires (les BRAS?) et pour les familles des centres d’assignation à résidence spécialisés (une partie des HUDA- PRAHDA restants). 
2. Les demandeurs qui sont en procédure normale seraient transférés dans les CADA dans le cadre réglementaire actuel (l’OFII oriente vers un centre qui peut être à l’autre bout de la France et autorisent l’entrée et la sortie de la région). Les demandeurs d’asile y sont admis au séjour pendant l’examen avec un titre provisoire dématérialisé (où sont inscrits également les droits sociaux -ADA, AME (plus de PUMA), bons de transport et droit d’accès dans le centre). 
3. En cas de refus d’asile, le demandeur dispose d’un mois pour quitter le centre. S’il accepte l’offre d’aide au retour, il part en DPAR. Si non, il est assigné à résidence ou retenu dans d’autres centres dit de sortie, le temps que le voyage soit préparé (réservations de billet, délivrance de laissez-passer ou affrètement de vols spéciaux). S’il enfreint l’assignation, il peut être placé en rétention administrative (notamment les LRA) 
4. En cas d’accord de protection, les personnes entrent dans le droit commun en entrant dans un CPH ou un premier logement DIHAL (avec orientation directive) 

Dans le schéma, la privation de liberté (qui coûte extrêmement cher) est remplacée par un dispositif d’assignation dans des centres qui peuvent être gérés par des sociétés privées pour le compte de l’Etat à moindre coût (10 à 12 €) sans accompagnement sociojuridique ou dans des CRA où l’OFII remplace les associations présentes pour se borner à faire une information sur les droits. Vision apocalyptique ou simple déduction des logiques actuellement à l’œuvre vers un  dispositif d’asile orwellien. ?

Entre les deux branches de l’alternative, il peut y avoir des solutions panachées  mais le système d’asile français est à la croisée des chemins. Tout dépend de la capacité de mobilisation des associations et de l’opinion publique.

Auteur: Responsable national Asile