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ex-Dubliné·e·s en fuite : pourquoi l’OFII leur coupe-t-il les conditions d’accueil?

25 avril 2019

Depuis septembre 2018 et encore plus depuis l’entrée en vigueur de la loi le 1er janvier 2019, des milliers de personnes qui ont été considérées en fuite Dublin mais dont la demande est en cours d’examen à l’OFPRA ou à la CNDA, sont privées de l’allocation pour demandeur d’asile et parfois chassées de leur hébergement . Pour expliquer ce phénomène qui a fait l’objet d’une audience au Conseil d’Etat, quelques précisions.

 

Qu’est-ce qu’une fuite au sens du règlement Dublin?

Environ 100 000 personnes ont fait l’objet d’une procédure Dublin entre 2016 et 2018. Cette procédure implique  que la France saisisse un autre Etat européen qui est considéré comme responsable de l’examen de la demande d’asile puis prenne une décision de transfert vers ce pays. La préfecture dispose de six mois pour effectuer ce transfert (voir Dubliné·e, vous avez dit Dubliné·e). Ce délai peut être prolongé d’un an en cas de fuite. La jurisprudence du Conseil d’Etat a défini cette notion comme une « soustraction intentionnelle et systématique à l’exécution de la décision ». Avec l’évolution de la jurisprudence et le plus grand nombre de procédures, cette prolongation est de plus en plus fréquente (7 500 en 2017, sans doute 10 000 en 2018).

Conséquence immédiate : la suspension des conditions d’accueil.

La fuite constatée a pour première conséquence, un allongement d’un an du délai de transfert. Elle en a une deuxième , la suspension immédiate des conditions d’accueil. En effet, à chaque fois qu’une demande de prolongation pour fuite est effectuée par une préfecture, elle signale ce fait à l’OFII via le traitement DNA.

Jusqu’au 1er janvier 2018, L’OFII mettait en œuvre les dispositions de l’article L. 744-8 du CESEDA qui prévoyaient que le bénéfice des conditions matérielles d’accueil (allocation pour demandeur d’asile et hébergement dans un HUDA) est suspendu. Cette suspension était théoriquement mis en œuvre après que la personne a formulé des observations et en tenant compte de sa vulnérabilité mais en pratique, elle était immédiate. Si la personne était retrouvée ou se présentait de nouveau aux autorités, l’OFII devait statuer, sur demande, sur le rétablissement de ces conditions. En 2017, selon les statistiques de l’OFII, 2 953 personnes ont fait l’objet d’une telle mesure. Ce qui est relativement peu par rapport au nombre officiel de fuites car l’OFII n’a souvent pas pris la peine de notifier une décision, se contentant d’interrompre le bénéfice.

Les demandes « requalifiées »

Soit parce que la décision de transfert a été annulée, soit parce que le délai de transfert, éventuellement prolongé pour fuite,  est arrivé à son terme, le règlement Dublin prévoit  que la France devienne responsable de l’examen de la demande d’asile.  Les personnes doivent alors se rendre de nouveau auprès du préfet compétent (normalement le préfet du département, dans les faits, le GUDA) pour se voir délivrer une attestation permettant de saisir l’OFPRA (en procédure normale ou accélérée, selon les cas) par le préfet et demander à l’OFII le rétablissement des conditions d’accueil. En 2018, 23 650 personnes adultes ont vu leur demande requalifiée, dont 8 810 avaient été enregistrées dans l’année. Cela représente un quart des demandes introduites à l’OFPRA et une bonne part des demandes afghanes (première nationalité de demande en 2018) .

Jusqu’au 1er semestre 2018, L’OFII procédait au rétablissement des conditions d’accueil, sauf s’il pouvait le refuser pour d’autres raisons (si la demande initiale avait été introduite plus de 120 jours après l’arrivée du demandeur ou en cas de tentative de fraude -présentation de demandes sous des identités différentes pour percevoir plusieurs fois l’allocation ). Cependant, même si la personne n’avait pas pris la fuite,  un « bug » informatique empêchait le versement de l’allocation pendant plusieurs mois. Il fallait souvent saisir le juge administratif pour en obtenir le versement.

Une  » instruction » qui change la donne

A compter du deuxième semestre 2018, l’OFII a changé sa procédure. Toute personne dont la demande est requalifiée et dont les conditions d’accueil ont été suspendues pendant la procédure Dublin, doit demander le rétablissement par écrit. Et selon une « instruction » non publique du ministère de l’intérieur ou de l’OFII, seules les  personnes vulnérables seraient légitimes à obtenir ce rétablissement. Les personnes se voient notifier des refus des conditions d’accueil pour fraude ou pour non présentation aux autorités.

Cette instruction a été dévastatrice puisqu’en 2018, 15 417 suspensions des conditions d’accueil sont comptabilisées dont plus de 12 000 dans les derniers mois de l’année. Une partie d’entre elles sont encore dans la procédure Dublin mais la majeure partie sont des « requalifiés ».

Dans de nombreux cas, les juges des référés des tribunaux administratifs ont enjoint à l’OFII de rétablir les conditions d’accueil, parfois sous astreinte, faute d’exécution. La Cimade a contesté l’instruction devant le Conseil d’Etat (affaire en cours).

Une disposition de la nouvelle loi utilisée à plein régime

La loi du 10 septembre 2018 est allé plus loin. Selon le nouvel article L. 744-7 du CESEDA, la personne qui ne se présente pas à une convocation des autorités ou qui ne répond pas aux demandes d’informations, se voit  retirer ou refuser de plein droit les conditions matérielles d’accueil si elle en a été informée préalablement.  Non seulement elle ne peut  plus présenter des observations préalables mais elle doit saisir l’OFII d’un recours administratif obligatoire avant de saisir les juridictions administratives. Depuis le 1er janvier 2019, des milliers de décisions de refus immédiat des conditions d’accueil ont alors été notifiées aux personnes ex Dublinées.

Le Conseil d’Etat donne une grille de lecture.

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Parallèlement , des personnes qui ont fait l’objet de suspensions des conditions d’accueil (donc avant le 1er janvier 2019) , ont saisi le juge des référés du Conseil d’Etat en appel. La question étant aux yeux des juges, très délicate,  il a été décidé de tenir une audience de chambres réunies consacrée à cette question. La Cimade, le Gisti, la LDH, la Fasti et l’ADDE sont intervenus à l’appui des personnes.

Dans ses décisions du 17 avril 2019, les 2e et 7e chambres réunies ont donné une grille de lecture :

Les dispositions de l’article l. 744-7 nouveau du CESEDA ne sont applicables que si  l’information a été  faite au moment de l’offre de prise en charge. Pour toute personnes qui a eu une offre de prise en charge avant le 1er janvier 2019 (et même après,  puisque l’information initiale  n’a pas été modifiée), ce sont les dispositions de l’article L 744-8 du CESEDA antérieures au premier janvier qui s’appliquent.   L’OFII doit reprendre  le processus avec les anciennes dispositions (lettre d’intention de suspension, observations, décision) pour des milliers de cas. Dans l’attente, les personnes doivent continuer de percevoir l’allocation et être hébergées,le cas échéant.

 

Le Conseil d’Etat poursuit en définissant les critères de rétablissement : l’OFII n’a pas d’obligation de  réexaminer  d’office la situation et le fait que la France soit devenue responsable de l’examen de la demande d’asile n’est pas en soi un motif de rétablissement. Le demandeur doit le demander  et l’OFII doit « apprécier la situation particulière du demandeur à la date de la demande de rétablissement au regard notamment de sa vulnérabilité, de ses besoins en matière d’accueil ainsi que, le cas échéant, des raisons pour lesquelles il n’a pas respecté les obligations auxquelles il avait consenti au moment de l’acceptation initiale des conditions matérielles d’accueil.

L’OFII a donc  trois critères  pour maintenir la suspension des conditions d’accueil :  l’absence de vulnérabilité, l’absence de besoins en matière  d’accueil et les raisons qui ont conduit à la fuite. Comme la majorité des personnes victimes de cette situation sont des hommes jeunes sans famille et que leur fuite a été caractérisée, Il est probable que l’OFII maintienne ses décisions de suspension.  Pourtant le droit européen ne prévoit que les raisons de la disparition comme critère  pour apprécier le rétablissement total ou partiel des conditions d’accueil.

Dernier élément, le juge des référés ne peut être saisi qu’en cas d’atteinte manifeste (en cas de vulnérabilité) et ne peut pas rétablir pour le passé mais seulement pour l’avenir.

Sans doute effrayé par l’ampleur du phénomène, le Conseil d’Etat  a donc restreint  la possibilité de saisir rapidement un juge pour obtenir des conditions d’accueil alors même que le droit européen n’est pas respecté par la réglementation puisque la loi depuis le 12 septembre a supprimé le droit de demander le rétablissement.

En dépit de cette grille, le juge des référés a rejeté le 26 avril sans tenir audience l’appel d’une personne qui a fait l’objet d’une décision de retrait immédiat après avoir été déclarée en fuite.

Le Conseil d’Etat était également saisi de la question des Dubliné·e·s de retour en France après avoir exécuté une décision de transfert et qui sollicitent de nouveau l’asile. Il considère que l’OFII ne peut pas prendre une décision de refus pour fraude ou parce que cette demande serait une demande de réexamen. Or ce sont les motifs opposés aux personnes.Dans une ordonnance du 19 avril 2019, le juge des référés du Conseil d’Etat considère que la nouvelle demande est une demande de réexamen mais compte tenu de la vulnérabilité de la personne, enjoint à l’OFII de lui fournir pour l’avenir les conditions d’accueil.

L’OFII

Après ces décisions, l’OFII ne sait plus comment gérer les choses. La direction des affaires juridiques a donné des consignes pour revenir à l’ancien système (suspension après observations et évaluation de la vulnérabilité) et il a été constaté sa mise en oeuvre. Maisv des directions territoriales continuent de refuser ou de retirer sur le fondement de la nouvelle loi.

La confusion règne aussi parmi les juridictions administratives qui exigent le dépôt d’un recours administratif obligatoire même dans les cas où celui-ci ne l’est pas (demandes dites tardives ou réexamen)

Une disposition morte-née?

La Cimade et dix associations ont saisi le Conseil d’Etat d’un recours contre le décret du 28 décembre 2018 qui met en œuvre cette disposition et en ont demandé sa suspension au juge des référés. Lors de l’audience du 28 mars 2019, le juge a pointé comme moyen sérieux,  le fait que le nouveau dispositif ne prévoit plus la possibilité de demander le rétablissement des conditions d’accueil alors que le droit européen le prévoit. Le ministère a indiqué qu’il suffisait que les personnes fassent valoir leur droits en invoquant directement cette disposition (alors que la France avait l’obligation de la transposer).

Le 8 juillet 2019, les 2e et 7e chambres réunies ont examiné le recours au fond. Le rapporteur public a conclu à l’annulation du décret pour ce qui concerne l’application de l’article L. 744-7 du CESEDA, qu’il a considéré comme non conforme au droit européen. Plutôt qu’une annulation simple, il a proposé une solution innovante ; que le Conseil d’Etat fixe les modalités transitoires, dans l’attente d’une nouvelle loi, pour que des décisions individuelles de suspension soient prises dans les cas prévus par cet article. La juridiction peut également différer les effets de l’annulation sachant que selon l’OFII 1627 refus ont été pris depuis le début de l’année (ce qui paraît inférieur à la réalité).

Que faire?

Pour les personnes s’étant vues notifier une décision sur le fondement de l’article L. 744-7 du CESEDA alors que l’OFII leur a fait une offre initiale avant le 1er janvier 2019.

Il est possible de saisir l’OFII d’un recours administratif préalable obligatoire et d’une demande de rétablissement arguant que ces dispositions ne s’appliquaient pas.

Immédiatement après cette saisine , il est possible de saisir le juge des référés d’un référé suspension sans attendre le délai de deux mois du refus implicite.

Pour les personnes s’étant vues suspendre les conditions matérielles d’accueil avant le 1er janvier 2019, ou à compter de fin mai 2019. (reprise de la procédure de suspension) ou n’ayant pas eu de notification

formuler une demande de rétablissement et dans la foulée, saisir le juge des référés d’un référé suspension.

 

 

 

 

 

 

Auteur: Responsable national Asile

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