Impacts de la loi Darmanin et de la circulaire Retailleau

La loi du 26 janvier 2024 prévoit la mise en place à titre expérimental de l’instruction à ’examen “à 360°” des demandes de titres de séjour : lorsque la préfecture est saisie d’une demande de délivrance ou de renouvellement d’un titre de séjour sur un motif et qu’elle envisage de la refuser, elle doit examiner tous les autres motifs susceptibles de permettre le droit au séjour. Ainsi, en cas de décision favorable, un titre de séjour différent de celui initialement demandé pourra être délivré. En cas de décision défavorable, toute nouvelle demande de titre de séjour sera par principe déclarée irrecevable pendant un an, sauf si la personne justifie d’éléments nouveaux. Ce dispositif a été déployé en juillet 2024 à titre expérimental dans les 5 départements de la Normandie, et en novembre 2024 à La Réunion. En Normandie, l’expérimentation a pris fin au 31 décembre 2025.

Pouvant présenter en apparence les traits d’une proposition efficace et rationnelle tant du point de vue des usager·e·s que de l’administration, l’examen des titres de séjour à 360° présente en réalité des risques très forts de restrictions supplémentaires dans l’accès au droit au séjour. L’enquête menée par La Cimade en Normandie nous conduit à faire un état des lieux critique du dispositif. Tout d’abord, nous avons pu observer que l’information faite aux usager·e·s sur l’examen à 360° est loin d’être satisfaisante. En effet, les personnes étrangères ne sont pas clairement informées des enjeux. L’administration ne communique pas clairement sur le fait que l’examen à 360° est déclenché parce que la Préfecture n’entend pas faire droit au séjour ; ni qu’en cas de refus définitif, il sera difficile voire impossible de déposer une nouvelle demande. Par ailleurs, la mise en place de la réforme en Normandie a encore complexifié la procédure, puisqu’après un premier examen de la demande par la Préfecture du département, c’est à la Préfecture de région d’examiner la demande « à 360° ». Ainsi, on peut craindre que le délai d’instruction s’en trouve rallongé. En l’absence de données sur le ratio et les motifs de titres délivrés, et sur les effets à long terme de la présomption d’irrecevabilité des éventuelles demandes ultérieures, il est in fine difficile de se prononcer sur l’intérêt pour l’usager·e. L’intérêt pour l’administration est quant à lui bien observable à ce stade : prendre de l’information pour mieux motiver une décision de refus et d’éloignement, limiter le risque contentieux, et restreindre le nombre de demandes de titres de séjour ultérieures.  

• La Cimade demande la publicité du bilan de cette expérimentation afin d’en mesurer la portée, et les véritables impacts.  

• La Cimade alerte sur l’empilement des mesures qui tendent de plus en plus à enfreindre le droit des personnes à solliciter à nouveau un titre de séjour tout au long de leur parcours en France. Il s’agit de l’examen à 360° ici critiqué, mais aussi de l’obligation de déposer une demande de titre de séjour concomitamment à la demande d’asile au risque de se voir refuser une instruction si elle est trop tardive. Il est aussi question de la possibilité offerte aux préfectures par la Loi du 26 janvier 2024 de refuser un titre de séjour si une personne a déjà fait l’objet d’une OQTF. 

• La Cimade préconise que les usagers et usagères des préfectures puissent effectivement et simplement déposer une demande de titre de séjour sur la base de plusieurs fondements ; de supprimer les nombreuses conditions restrictives vidant en grande partie de leur effectivité les divers fondements de droit au séjour existants ; et d’abandonner la logique de l’immigration sélective pour favoriser un droit au séjour fondé sur le respect des droits fondamentaux. 

• L’admission exceptionnelle au séjour au titre des métiers en tension : un mur infranchissable pour les travailleurs et travailleuses sans papiers.  

La loi du 26 janvier 2024 a créé une voie de régularisation par le travail pour les seules personnes exerçant un métier en tension. Ses modalités ont été précisées dans une instruction ministérielle du 5 février 2024. Présentée comme une mesure visant à renforcer l’action publique contre le travail illégal et à répondre à des besoins de mains d’œuvre dans certains secteurs économiques, tout en garantissant l’autonomie des travailleur·e·s vis-à-vis de l’employeur·e, cette nouvelle procédure de régularisation a suscité beaucoup d’attentes. Dès le projet de Loi, la Cimade dénonçait le caractère discrétionnaire de cette modalité de régularisation, les conditions trop restrictives et peu adaptées aux réalités de terrain, et la création d’un statut précaire supplémentaire. De guerre lasse, les personnes travailleuses sans–papiers ont, elles, vite compris que cette procédure relevait du parcours du combattant. Deux ans après la loi, force est de constater que loin de permettre de « régulariser ceux qui travaillent et « dix mille régularisations supplémentaires » dès 2025[1], les témoignages et observations de terrain révèlent une procédure complexe, des critères impossibles à remplir, de fortes disparités territoriales, et de rares régularisations. 

La circulaire du 5 février 2024 encourage quand à elle les préfet·e·s à instruire les demandes de titre sur ce motif dans un délai court (90 jours maximum), et à délivrer un récépissé autorisant à travailler dès l’enregistrement de la demande. Ce dispositif pouvait permettre aux personnes de sortir rapidement de la situation de travail illégal, et de sécuriser leur droit au séjour le temps de l’examen de la demande. Pourtant, à l’instar de l’instruction des demandes de régularisation sur d’autres motifs, les délais de traitements sont excessivement longs. Par ailleurs, les délivrances de récépissés sont rares, ou très tardives puisque certaines préfectures remettent à la personne ce document d’attente seulement lorsqu’un avis favorable a été émis sur la demande, au moment où c’est un titre de séjour qui devrait en réalité être remis . De surcroît, les procédures de dépôt et d’instruction ne sont pas unifiées sur le territoire, et peuvent même diverger au sein d’une même administration.   

Le critère central de régularisation  posé par la loi est celui de l’exercice d’une activité dans un métier « en tension » dans le passé (12 mois sur les deux dernières années), et au moment du dépôt de la demande. Il est rare que les personnes puissent justifier d’une si longue durée de travail sur une si courte période, tout en étant toujours en activité dans un métier en tension au moment du dépôt de la demande. En effet, par nature, leur situation de travailleurs∙euses sans papiers les rend très précaires sur le marché du travail. Malgré l’actualisation de la liste des métiers en tension par un arrêté du 21 mai 2025, dans certaines régions, les métiers figurant sur la liste ne correspondent toujours pas aux emplois occupés par les personnes étrangères. Par exemple en Ile de France où vivent sans doute la majorité des tarvailleurs∙euses sans papiers, la liste ne comprend pas certains emplois comme ceux d’ouvrier·e·s non qualifié·e·s du gros œuvre du bâtiment, d’agent·e·s de sécurité, ou d’agent·e·s d’entretien de locaux. Par ailleurs, la complexité des codes métiers rend difficile l’analyse des situations, et les personnes ne sont pas certaines que leur activité correspond bien à un métier figurant dans la liste. C’est sans compter l’excès de zèle de certaines préfectures, lesquelles exigent de la personne une liste de pièces abusives telles que des extraits Kbis, des attestations de vigilance URSSAF de l’employeur·e, ou un formulaire CERFA de demande d’autorisation rempli et signé par l’employeur∙e. Pourtant, la loi entendait gommer le rôle de l’employeur∙e pour autonomiser la personne dans sa démarche.  

Ainsi, la complexité de la procédure, les critères trop restrictifs posés par la loi, et le caractère discrétionnaire du traitement des demandes ont permis très peu de régularisation, tout en dissuadant de nombreuses personnes de déposer leur demande.  

La procédure de régularisation par les métiers en tension a non seulement montré son inefficacité du point de vue des objectifs affichés, mais a de surcroît eu un effet délétère sur les autres possibilités de régularisation prévues par les textes. Ainsi, dans une circulaire signée le 23 janvier 2025, le ministre de l’Intérieur Bruno Retailleau a défini de nouvelles orientations générales relatives à l’admission exceptionnelle au séjour. Ce texte abroge la circulaire Valls du 28 novembre 2012 qui encourageait les préfectures à régulariser certaines catégories de personnes : par exemple, les personnes installées en France depuis au moins cinq ans avec un·e ou plusieurs enfants scolarisé·e·es. La circulaire Valls était déjà ancrée dans une politique de régularisation au compte-goutte, et les nouvelles orientations s’inscrivent dans cette même logique, mais en l’aggravant. Les préfectures ont désormais pour consigne de privilégier la régularisation par la voie des métiers en tension. Par ailleurs, les orientations données sont si générales qu’elles ouvrent la voie à un arbitraire quasi-absolu.  

Aujourd’hui, dans la plupart des préfectures, le traitement des demandes de titre de séjour sur le fondement de l’admission exceptionnelle au séjour s’est encore dégradé. Les personnes qui déposent des demandes sur ce fondement sont confrontées au silence de l’administration, laquelle ne délivre aucune information sur l’état d’instruction du dossier. Les rares fois où les demandes sont traitées, c’est à l’issue d’un délai excessivement long de 18 mois minimum. Ainsi, la voie de la régularisation par le travail, ou pour des motifs exceptionnels et humanitaires, qui laissait déjà une large marge de manœuvre aux préfectures, a quasiment disparu. Lorsque les personnes reçoivent une réponse de l’administration, c’est pour leur opposer un refus, ou pour les réorienter vers une régularisation au titre des métiers en tension, alors qu’il est évident que les personnes ne remplissent pas les critères.  

Pire, les critères posés par la circulaire Retailleau ont renforcé la confusion entre les demandes d’admission exceptionnelle au séjour, et les demandes de titre de séjour sur un fondement de plein droit. Le chapeau des orientations générales de la circulaire Retailleau du 23 janvier 2025 circonscrit cette circulaire à la seule admission exceptionnelle. Cependant, les préfectures appliquent ces critères pour une autre modalité de régularisation, celle qui vient reconnaître l’intensité des liens privés et familiaux d’une personne en France, et ainsi le droit à la vie privée et familiale tel que consacré par la Convention européenne des droits de l’Homme. Ainsi, pour les demandes fondées sur ce fondement, il est désormais exigé de justifier d’une présence en France de sept ans. De nombreuses personnes qui avaient déposé des demandes avant la publication de la circulaire en justifiant de cinq années de présence en France, durée suffisante admise par la jurisprudence, se sont vu opposer cette nouvelle exigence qu’elles ne pouvaient, par nature, pas remplir. De surcroît là où « une maîtrise orale élémentaire du français” était auparavant demandée, il faut désormais présenter des nouvelles pièces comme la justification du niveau de français par un diplôme ou une certification payante, délivrée par un organisme agréé saturé de demandes. Des personnes qui auparavant pouvaient espérer une instruction favorable comme les personnes mariées à un·e étranger∙e en situation régulière, ou les jeunes majeur·e·s scolarisé∙e∙s en France, ont vu leur dossier rejeté. Même lorsque l’issue de la demande est favorable, très souvent la réponse reste insatisfaisante puisque fondée sur la seule régularisation au titre du travail. Ainsi, ce sont essentiellement des titres mention « salarié » ou « travailleur temporaire » qui sont remis. Ces titres sont beaucoup plus précaires puisqu’ils conditionnent le droit au séjour à la situation de travail, alors que des titres mention « vie privée et familiale » offrant bien plus de garanties.   

Le silence de l’administration et le traitement à la limite de l’arbitraire des demandes laissent les personnes dans une incertitude insupportable, et en dissuade là d’autres de déposer une demande. Il en résulte une réduction drastique du nombre de régularisations, laissant autant de personnes privées de droit dans la précarité.  

• La Cimade demande la délivrance d’une autorisation de travail aux personnes étrangères munies d’un contrat de travail, conforme au droit du travail en termes d’horaires, de salaires et de conditions de travail ; et à ce que l’immigration pour motifs familiaux cesse d’être stigmatisée comme une immigration « subie ».. [1] Gérald Darmanin à l’assemblée nationale le 19 décembre 2023. 

La loi Darmanin du 26 janvier 2024 est venue supprimer la quasi-totalité des protections contre les obligations de quitter le territoire français (OQTF) dont pouvaient bénéficier certaines personnes, notamment en raison de leur situation personnelle et familiale. Avant la loi Darmanin, ces protections, découlant d’obligations conventionnelles en matière de droits humains, étaient censées être « de droit », dès lors qu’un certain nombre de conditions, bien que draconiennes, étaient réunies.  

En guise de contrepartie de la levée des protections instaurée par la loi Darmanin, le législateur est venu préciser les contours des obligations de l’administration en matière d’édiction d’OQTF : elle est tenue, avant la délivrance de la mesure, de procéder à un examen du droit au séjour de la personne concernée en prenant notamment en compte la durée de sa présence et ses liens avec la France, ainsi que d’éventuelles « considérations humanitaires ». Ce contrôle peut toutefois apparaître théorique, car aucune modalité ou garantie ne vient préciser comment ce contrôle doit être réalisé.  

Avant la loi, La Cimade dénonçait les pratiques illégales de l’administration visant à contourner les protections contre l’éloignement en expulsant, ou en tentant d’expulser des parent·e·s d’enfants français·e·s, des conjoint·e·s de français, des personnes arrivées en France pendant leur enfance, ou encore des personnes gravement malades par exemple ; l’administration faisant fi de leur situation personnelle. La loi Darmanin est non seulement venue légaliser ces pratiques, mais pire, elle les renforce.  

Deux ans après la promulgation de la loi, La Cimade fait un constat alarmant : de plus en plus de personnes arrivées en France pendant leur petite enfance, dont la vie est enracinée dans ce pays, pour certaines avec une famille française, pour d’autres avec des situations de grande vulnérabilité, sont visées par des OQTF, voire expulsées vers des pays qu’elles ne connaissent pas ou plus. Maints procédés sont utilisés par l’administration pour écarter les éléments relatifs à la vie privée et familiale des personnes frappées par une OQTF : lorsque les préfectures ne procèdent pas à un examen sérieux et approfondi de leur situation, il leur arrive régulièrement d’imposer aux personnes une charge de la preuve excessive et abusive ou de leur opposer une prétendue « menace pour l’ordre public ». Tout est fait pour expulser toujours davantage, et plus vite. 

En supprimant les catégories protégées contre les OQTF (sauf pour les personnes mineures), la loi Darmanin a entériné le principe de renoncement aux droits fondamentaux des personnes étrangères, pour faire tourner une machine à expulser à plein régime.  

• La Cimade revendique son attachement au principe de liberté de circulation et appelle à des politiques migratoires fondées sur le respect des droits et de la dignité humaine qui passent par l’arrêt total des expulsions et la régularisation large et durable des personnes sans papiers. 

La loi Darmanin du 26 janvier 2024 a poursuivi et considérablement renforcé une logique déjà en place : ériger l’ordre public en principe matriciel du droit des étrangers. Non seulement l’ajout de nombreuses références à la notion de « menace pour l’ordre public » dans la loi sert une rhétorique qui traduit la volonté de considérer les personnes étrangères comme des menaces perpétuelles, mais elle permet également de faciliter des refus et retraits de titres de séjour, ainsi que le prononcé d’OQTF et autres mesures d’expulsion, ce qui n’est pas sans conséquences sur les droits fondamentaux des personnes concernées. En effet, le concept de menace pour l’ordre public n’est pas défini légalement et se retrouve donc laissé à la libre appréciation d’une administration toute puissante puisqu’il s’agit d’une notion subjective, « fourre-tout », malléable, instrumentalisée et soumise à diverses interprétations, selon la période et l’autorité administrative qui y a recours.  

La circulaire Retailleau du 23 janvier 2025 franchit une étape supplémentaire dans l’entreprise de criminalisation des personnes étrangères en consacrant toute une partie de l’instruction à la « préservation de l’ordre public », tout en faisant référence, au sein de la même partie, aux personnes frappées d’une OQTF et d’une interdiction de retour sur le territoire français (IRTF). La rédaction du texte véhicule de manière décomplexée une association d’idées entre OQTF et menace pour l’ordre public alors que, rappelons-le, une OQTF est une mesure administrative décorrélée de toute procédure pénale.  

Depuis deux ans, et dans la continuité des pratiques déjà constatées, La Cimade témoigne de nombreuses situations de personnes soumises à une procédure d’expulsion fondées sur une menace pour l’ordre public non caractérisée. En effet, les sources utilisées par les préfectures pour invoquer une telle menace sont multiples et variées et comprennent : les fichiers de police, tel que le TAJ (Traitement d’antécédents judiciaires) qui comptabilise à la fois les personnes mises en cause comme autrices d’infractions et les victimes, en l’absence de condamnation prononcée à leur encontre ; le casier judiciaire de l’intéressé·e, y compris pour des condamnations très anciennes ; ou, plus largement, de simples signalements, en l’absence de toute poursuite.  

• La Cimade revendique la fin de l’instrumentalisation de la menace pour l’ordre public, qui ne devrait jamais prévaloir sur les droits fondamentaux comme le respect de la vie privée et familiale, le droit à la santé ou encore le droit à la vie.